模式一，形式性购买，即政府向具有独立法律地位的民间组织进行公共服务购买，但该民间组织实际上与采购者之间存在一定的依存关系，合同双方并非决策独立的两个主体，这种服务合同构成法律意义上的购买关系，实际带有一定的“雇用”性质，因而可称为“形式性购买”。其购买目标一般比较模糊，不存在竞争市场和竞标程序。在目前中国的公共服务购买实践中，这种形式的“购买”是最常见的形式，如政府各部门组建的“中心”、“服务站”等，它们承接政府的某些职能，政府对之予以相应的人事或办公等资源支持。在法律上，这些组织具有“民间组织”的独立法人资格，但是其决策、人员选拔激励等，通过各种纽带和规则，仍然集中在政府内部，从而或多或少体现着行政关系。可以理解，形式性购买之所以较早和较普遍地出现，是中国民间组织市场发育不充分、公民自组织机制薄弱的情况下，政府主动转移职能过程中所产生的一种特殊机制，它反映政府“边培育边购买”的思路。它在强政府的背景下是容易推进的模式，在政府选择的各个领域均可以开展，不受社会条件的限制。不过，如前所言，公共服务购买的本质意义在于契约式的服务关系。构成一种契约关系的基本条件是双方当事人具有独立主体资格、有明确的合同标的、争议可由第三方裁判等原则，因而，如果双方主体之间存在某些依存关系，实际上不完全是“购买”关系，带有一定“雇用”的性质。形式性购买模式由于没有构成真正的契约性服务，存在政事混淆的问题，难以发挥服务购买的优势；同时，由于决策、监管等关系界线模糊，不能避免出现财政资金规避监管和变相行政扩张的潜在危险。因而，形式性购买为政府职能转型提供了可行性的创新模式，但是此模式还需要进一步向契约服务发展，即政府理清自身的职能，明确可作为购买内容的公共服务，同时在程序上向主体独立的运作方式发展。

在形式性购买中，政府对民间组织的资金提供方式多以办公经费的形式出现。在上海，还可以看到一种新的资金支持方式，即政府购买社工岗位。政府除了直接向民间组织购买服务外，还按照一定比例购买专业社工岗位，发动和整合起一批社会工作者专业队伍。

模式二，非竞争性购买，它符合契约关系的两个基本条件，即合同双方的主体独立性和公共服务购买目标的明确性，但是购买过程中不存在选择性竞争市场，对象的选择未经竞争性过程，因而也可称为委托性购买。非竞争性购买的合同主体双方是独立的政府部门和民间组织，同时有明确的公共服务购买目标，例如上海“罗山会馆”在1998年接受政府养老服务委托的例子，就是政府直接提供场地，委托罗山会馆进行服务的形式；建于1996年的“罗山会馆”自身其实也是上海浦东新区社会发展局委托上海市基督教青年会建立的市民活动中心；目前该服务模式已经有了很多新发展。

这里并没有涉及到公共服务目标的合理性，比如在罗山会馆自身的服务购买中，市民休闲活动是不是可以明确评估的，哪些有关市民休闲的内容属于公共服务、应该由政府来购买，如何确定购买的目标、成本和监管等。在改进服务购买的模式中，政府还需要首先明确自身的责任，进而确立服务购买的目标，以便购买更加明晰。

模式三，竞争性购买，它符合主体性独立的政府部门和民间组织作为协议双方、有明确的公共服务购买目标、有可选择性的竞争市场、有公开的竞标程序四个条件，从而达成竞争性契约关系，是典型的公共服务购买模式。这种模式在中国目前只存在个别案例，例如2005年启动的由国务院扶贫办、江西省扶贫办、中国扶贫基金会、亚洲开发银行等共同实施的“非政府组织与政府合作开展村级扶贫规划试点”，是比较典型的例子。

需要指出的是，由于中国目前财政管理体制中还没有将政府购买公共服务纳入法定程序，因而在竞争性购买模式中存在一个普遍问题，即很难直接建立政府部门和社会组织的购买关系。在上述例子中，虽然从动议，到服务设立，到资金，都是政府购买公共服务的性质，但是契约关系的建立及资金流转是通过部门下设的民间组织――扶贫基金会作为中介来实现的。严格地说，契约双方并不是政府与接受购买的民间组织，在法律关系上的政府购买界定是存在一定问题的，这有待财政管理体系的相应改进，从而将政府购买公共服务纳入制度规范。

另外，存在一些不典型的竞争性购买，即虽然符合合同双方主体性独立、有明确公共服务购买目标、有可选择性市场这三个条件，但没有公开招标的竞标过程，而是政府内部对购买对象进行比较后的决策。例如北京市东城区司法局经过走访比较后向“惠泽人咨询服务中心”购买的社区心理矫正服务。

上述三种模式，从公共服务购买机制上言，后两种都形成了契约服务关系，第一种模式仍然存在行政职能延伸的可能性。事实上政府通过民间组织的转移资金情况比三种模式更为复杂，比如政府在民间机构成立时予以的补贴，属于资助的性质，也是政府与民间组织的一种非购买性的资金导向合作。

三种模式在运作中存在着不同层次的问题。对于竞争性购买模式，已经建立了比较良好的购买框架，问题主要存在于购买程序的细节，如短期效应、购买对象局限、忽视成本核算、目标和评价机制不足够本土化、购买政策缺乏协商参与等；对于非竞争性购买模式，面对着建立公开、公平的竞标程序的挑战；对于形式性购买关系，则还需要注意公共服务购买的“契约”关系核心，向事项明确、权责清晰、主体独立的购买关系发展，对于本来属于政府职能的则收回到政府机构。当然，不同模式也在改进和发展之中，比如对于组织的补贴，如果指向明确的公共服务标的，也可以发展为购买关系；非竞争性的购买，随着民间部门的壮大，也可以向竞争性购买递进。所以公共服务购买的模式也是一个动态发展的过程。

4．对于建立公共服务购买关系的原则建议

完善公共服务购买模式，需要依次发展以下原则：

第一，有明确的“公共服务”的标的作为购买内容。公共服务购买，购买的标的只能是公共服务，而不能是行政助理任务。公共服务购买必须有明确、公开、边界清晰、结果可判的公共服务作为标的，笼统地与政府某个部门职能的对应不构成购买的要素。政府“建立”民间组织再进行“购买”的模式的误区，往往是将“协助政府机构工作”作为“购买”的内容，它会混淆行政与事业、公共服务购买与组建事业单位之间的界线。

第二，遵循和尊重服务提供者的主体独立性。购买只有满足了契约关系的基本条件，才能达到政府采购的应有效能，不至重新陷入政事不分的困境。因而，应重视民间组织的主体独立性，在政策制定、合约订立、服务管理、评估监督等各个环节，保持政府与民间组织之间的法治原则而非行政原则，是非常重要的。法治关系包括明确权责、购买标的清晰、目标管理、第三方评估等机制。对于党政部门依据行政要求建立的外围组织或者职能辅助机构，则属于事业机构性质，这类机构使用财政性资源开展工作，不属于公共服务购买的范畴。

第三，建立公开、公平、竞争性的招标程序。在明确公共服务标的和服务提供者资格之后，购买的过程应该是平等竞争的，对于一定额度之上的采购，应采用公开招标的程序。公正的程序才能够保证可持续的公共服务购买关系。

第四，购买政策过程中的咨询、平等有效信息和成本合理估算、第三方监管。如前所述，公共服务购买和政策咨询是相辅相承的两个方面，政府购买的进一步改进，应考虑到在政策早期就尽量纳入对社会组织和公众的咨询，在过程中充分协商；同时，以平等、及时、符合民间组织接受能力的有效途径和方式发布信息，以便于参与的组织充分准备，并减少进入障碍；民间组织和政府都应合理估算服务成本，予以同服务相应的资金而不故意压低或抬高价格；另外，第三方评估和监管也有利于购买过程的公正性。这些细节对于完善公共服务购买机制，提高购买效益，都将是重要的。

总之，公共服务购买的本质是一种契约服务。上述的前两个条件，即明确的公共服务标的、双方主体独立性原则，是契约关系构成的基本条件，可以称为公共服务购买的必要条件，如果不符合这两个条件，严格上未构成购买关系；第三条程序条件可以称为规范条件，对于金额较大的服务事项购买，均应当符合公开、公平的竞标程序的要求，以保证购买的公正性和公共性；第四条是为了进一步改善公共服务购买的效果，所应注意的一些细节，可以称为完善条件。